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Los atentados del 11 de marzo de 2004 pasarán a la historia de España como el mayor ataque que nuestro país y la sociedad española han recibido del terrorismo internacional. El 11 de marzo se produjo un hecho sin precedentes, de una gravedad extrema, que superaba ampliamente cualquier otra situación que se hubiese vivido con anterioridad motivada por el terrorismo. La brutalidad del ataque, el elevado número de víctimas, el trabajo que tuvieron que desarrollar diferentes servicios de seguridad, protección, asistencia, y la responsabilidad, funciones y competencias atribuidas a estructuras administrativas y de gobierno de diferentes niveles, aconsejaba poner en marcha todas las acciones de coordinación previstas en nuestro ordenamiento jurídico y en la normativa que regula los órganos delegados del Gobierno.
En situaciones como la que analizamos, parece razonable que, en los momentos inmediatamente posteriores al atentado, los máximos responsables gubernamentales reciban información sobre la situación creada a través de cauces directos o informales. A partir de ese primer momento, las modernas estructuras administrativas y de gobierno tienen previstos protocolos de actuación cuya finalidad es fijar las pautas de actuación de diferentes órganos ante circunstancias imprevistas, para que, a pesar de la magnitud y gravedad de la situación, cada órgano, cada responsable gubernamental, sepa de antemano cuáles son sus obligaciones y funciones, y cómo debe relacionarse con el resto de miembros que participan en la atención o resolución de la crisis.
La primera y más importante estructura de coordinación es la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Crisis. Para analizar las funciones y alcance de esta estructura baste con reproducir el preámbulo del Real Decreto 2639/1986, que creo la Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis, en un momento en el que en España no existían órganos gubernamentales de esas características:
"La inexistencia en España de un sistema que permita al Gobierno la prevención, así como el control y conducción de una eventual situación de crisis de carácter nacional o internacional que pueda atentar a la vida, seguridad o bienestar de los españoles, la ausencia de la necesaria normativa y de los planes de actuación posibles para afrontar con éxito un problema de esta naturaleza, consiguiendo una utilización coordinada, rápida y eficaz de todos los recursos públicos y privados disponibles viene siendo una preocupación permanente del Gobierno. Países de nuestro entorno político han venido desarrollando en las últimas décadas una intensa labor en la creación de un sistema de prevención y control de posibles crisis al que resulta aconsejable que nos homologuemos en la búsqueda de garantizar en todo momento la paz y la seguridad de los ciudadanos. Parece pues oportuno que se proceda por el Gobierno a dotar a nuestro país de un sistema estable y eficaz capaz de solventar los problemas antes señalados."
Este preámbulo es suficientemente esclarecedor de las funciones y objetivos con que hace 19 años se reguló, por primera vez en la historia, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Crisis. Estructura delegada del Gobierno que, como se desprende del mencionado preámbulo, ya era habitual en otros países de nuestro entorno, a los que la modernización administrativa había llegado mucho antes que a España.
Desde el año 1986, diferentes gobiernos han convocado en múltiples ocasiones a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Crisis, siempre a iniciativa del correspondiente presidente del Gobierno -quien preside la mencionada Comisión- tras apreciar la oportunidad de su convocatoria en función de la gravedad de la situación. A modo de ejemplo, en la última Legislatura, la Comisión de Crisis fue convocada con ocasión de los atentados terroristas del 11 de septiembre en Nueva York y Washington, al tiempo del comienzo de los ataques a Irak de la coalición encabezada por Estados Unidos, al inicio de la crisis surgida con Marruecos en torno al islote de Perejil, o con motivo de la catástrofe medioambiental causada por el petrolero Prestige en las costas de Galicia. Las cuatro situaciones, sin duda, pueden ser calificadas de graves y requerían una reacción estatal rápida y coordinada, de modo que parecía suficientemente justificado que el entonces presidente del Gobierno -José María Aznar López- procediese a la convocatoria de dicha Comisión.
Sorprendentemente, el mayor atentado terrorista de la historia de España no motivó la convocatoria de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Crisis. En su lugar, en el Palacio de la Moncloa, se reunieron el Presidente del Ejecutivo, algunos miembros del Gobierno y otros altos cargos de la Administración.
La Comisión de Investigación valora negativamente que el máximo órgano de coordinación y dirección de que dispone el Gobierno de España para afrontar una situación de crisis no fuera convocado tras la masacre del 11 de marzo. No sólo eso, sino que dicha Comisión Delegada no se convocó hasta 5 días después de cometidos los atentados. Parece evidente que una de las principales funciones que tiene la Comisión de crisis es coordinar y dirigir. La coordinación implica ordenar la actuación conjunta de las Fuerzas y los Cuerpos de Seguridad del Estado en las tareas que les son propias, así como de los demás órganos o instituciones relacionadas con la seguridad y la defensa del país. La coordinación supone, también, organizar los diferentes servicios pertenecientes a la Administración local, autonómica y estatal que intervienen en una situación de crisis.
Coordinar significa controlar y dirigir la labor que, ante una situación de estas características deben desarrollar los ministerios más directamente implicados y que forman parte de la Comisión Delegada. Esta tarea de coordinación política ante la crisis provocada por los atentados del 11 M no se llevó a cabo de manera adecuada porque la Comisión Delegada no estaba constituida y ciertos ministerios concernidos como Defensa o Asuntos Exteriores, así como el Centro Nacional de Inteligencia, no participaron en el grupo de trabajo reunido en el Palacio de la Moncloa.
Sin embargo, y a pesar de esa situación, las Fuerzas y los Cuerpos de Seguridad del Estado, así como los Servicios de Emergencia y atención a las víctimas, hicieron su trabajo de forma profesional y con absoluta entrega.
Situaciones como la anterior llevan a esta Comisión de Investigación a sugerir que en el futuro se establezca un protocolo que contenga criterios claros de actuación de los máximos responsables del Gobierno para situaciones de crisis, una de cuyas primeras medidas sería la automática convocatoria de los máximos órganos políticos e institucionales de dirección y coordinación concernidos, según las características de la crisis y las competencias atribuidas. En este sentido, son ilustrativos los procedimientos que se desprenden de la actuación de los diferentes órganos de seguridad, inteligencia y defensa tras los atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos.
Los atentados del 11 de marzo merecían una reacción política por parte del Gobierno a la altura de las circunstancias y de la gravedad extrema de los hechos. En momentos de crisis extremas, de ataques brutales a la vida y a la seguridad colectiva, de quiebra sin paliativos de la convivencia democrática, la ciudadanía demanda de su Gobierno liderazgo de unidad y consenso democráticos, un Gobierno que articule una reacción firme de rechazo y condena del acto terrorista uniendo todas las voces en una sola y recogiendo la pluralidad política y social para convertirla en un clamor unánime en defensa del Estado de Derecho y de los valores constitucionales.
La Comisión de Investigación ha conocido a través de los comparecientes y de la documentación recibida que, en las horas posteriores a los atentados, hubo conversaciones del Presidente del Gobierno con líderes de los principales partidos políticos y de éstos entre sí. Además, diversos interlocutores de las fuerzas políticas y de los Gobiernos de Comunidades Autónomas tuvieron la oportunidad de conversar con los máximos responsables del Gobierno de la Nación. En esas conversaciones, entre otros temas, se abordó la respuesta política que el Ejecutivo central y las fuerzas políticas debían dar al acto terrorista. Desde primera hora surgió la necesidad, manifestada unánimemente por los portavoces de los partidos de la oposición, de que el Gobierno condujese una respuesta conjunta de todas las fuerzas políticas.
A este respecto, el Gobierno contaba con distintas vías para expresar el rechazo unánime de la sociedad española al terrorismo:
a) disponía de la posibilidad de convocar a las fuerzas parlamentarias en las Cortes Generales, para mostrar a los terroristas el rechazo unánime de los máximos representantes de los ciudadanos. Expresamente algunos grupos parlamentarios como el de IU le solicitaron la convocatoria de la Diputación Permanente;
b) el Gobierno podría haber propiciado una reunión urgente de los firmantes del Pacto por las Libertades y Contra el Terrorismo;
c) podría haber mantenido un diálogo permanente y fluido con los partidos políticos sobre las diversas acciones a emprender consensuadamente en esa situación crítica, para trasladar a la opinión pública un mensaje de unidad sin protagonismos excluyentes.
Sin embargo, el Gobierno desechó cualquier posibilidad de acordar con las fuerzas políticas una reacción conjunta a través de alguna de estas vías, impidiendo una actuación política tan sensata como es la de caminar todos juntos contra el terror, más si, como era el caso, todos estaban dispuestos a ir juntos. Y así, a media mañana del mismo día 11, el Gobierno anunció su decisión unilateral de convocatoria de manifestaciones masivas el día 12 a las 20.00 hs. en todas las capitales de provincia. Junto con el anuncio de esas manifestaciones, el Gobierno comunicó el lema de las pancartas que las encabezarían, que también unilateralmente había decidido: "Con las víctimas, con la Constitución, por la derrota del terrorismo".
Esta conducta en situación de crisis refleja la voluntad del Gobierno de actuar sin contar con la opinión del resto de fuerzas políticas y parlamentarias. La Comisión valora negativamente que, ante el mayor atentado de la historia de España, el Gobierno no contase con las demás instituciones representativas y con las fuerzas políticas para trasladar un mensaje de unidad frente al terror, máxime cuando las mismas ya de antemano habían mostrado incondicionalmente su lealtad con el Gobierno.
Puede afirmarse que la conducta del Gobierno estuvo motivada por intereses de partido.
En contraste con ello, el comportamiento de la práctica totalidad de las fuerzas políticas y parlamentarias en aquellos momentos fue absolutamente respetuoso con la actitud del Gobierno, y no se observaron críticas ni se mostraron públicamente posiciones que pusiesen en cuestión las decisiones adoptadas por este. Antes al contrario, todas las fuerzas políticas acudieron a las manifestaciones e hicieron llamamientos a la ciudadanía para que se produjese una participación masiva en las mismas que fuese la mejor y más frontal respuesta a la acción criminal de los terroristas.
Las manifestaciones del 12 de marzo de 2004 han sido las más concurridas de la historia de España. La ciudadanía española hizo una demostración inigualable de civismo y madurez política al salir masivamente a las calles para gritar unida, por encima de cualquier actitud partidista o electoralista, contra el terrorismo, dándole así a la tragedia la dimensión que tenía y reaccionando de la manera más democrática posible.
La Comisión valora que el modo en que se condujo la ciudadanía española fue un ejemplo de rechazo a la violencia terrorista y de defensa de la convivencia pacífica. La reacción de indignación moral del conjunto de la ciudadanía ante la brutalidad del suceso hizo que los españoles y las españolas superasen con naturalidad cualquier diferencia política y se mostrasen ante el mundo heridos por la masacre, a la par que firmemente unidos frente a la barbarie, y todo ello a pesar de la escasa habilidad con la que el Gobierno se condujo para aglutinar voluntades.
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